强化“四大功能”需要充分释放生态环境制度的支持和赋能作用

强化“四大功能”是上海推进高质量发展的战略路径，以高品质生态环境支撑高质量发展，需要推动生态环境制度创新，充分释放生态环境制度在提升要素集聚能力、激发绿色发展动能、推动绿色技术创新和促进贸易便利化等方面的支持和赋能作用。

一是生态软实力提升要素集聚能力，强化全球资源配置功能。生态软实力成为城市提升能级和集聚要素的重要支撑。一方面，良好的城市生态人居环境是吸引人才和智力资源集聚的重要因素。高素质人才对人居环境有更高的要求，良好的人居环境和优美的城市景观已成为人才安居落户的重要考虑因素。同时，人性化的景观设计也能够促进交流互动，进而激发创新力和创造力。另一方面，在履行环境和社会责任已经成为企业共识的当下，环境准入的便利性、环境监管的精细化等因素，是企业投资和业务布局考虑的重要因素。

二是环境规制激发绿色发展新动能，强化高端产业引领功能。首先，加速产业结构调整，需要严格环境准入和高标准环保规则加速淘汰落后产能，释放沉淀在低端产业中的发展要素。由于高端产业发展前期的高投入、高风险，仅靠市场力量难以完全推动要素流向高端产业。污染排放约束、能耗和碳排放总量和强度管控，以及环境税费、财政支持、信息披露等一系列环境规制，将增加落后产能的生产成本，加速落后产业淘汰和出清的速度，进而倒逼资金、劳动力等生产要素向高端产业流动。其次，多元化的生态环境激励制度能够为更具绿色低碳竞争力的高端产业提供创新补偿。在环保奖补、税收优惠、投融资便利和环境技术支持等多元化生态环境激励机制作用下，高端产业能获得更大竞争优势。最后，高端产业并不完全等同于零排放、零耗能产业，针对性的环境基础设施配套，以及清洁低碳的能源体系，能够为高端产业发展提供所需的环境容量和低碳能源支持。

三是绿色创新激励机制助力科技竞争，强化科技创新策源功能。绿色低碳技术的研发、转化和应用能力，是科技创新策源能力的重要方面。但绿色低碳技术的高风险和外部性的特征，导致研发投入意愿不强，亟需绿色创新激励机制的引导。具体而言，一方面，目前碳捕集、储能等绿色低碳技术的技术解决方案和路线尚未明晰，需要政府通过绿色低碳技术专项研发投入方式引导和带动相关领域研发。另一方面，绿色低碳技术的环境效益、社会效益往往高于经济效益，需要通过重点技术目录、财税和投融资激励等方式增强企业绿色技术创新的动力。绿色低碳技术的转化和运用缺乏相应的产业支撑，需要通过绿色投融资机制支持和孵化相关企业发展。

四是环境规则国际衔接促进贸易便利化，强化开放枢纽门户功能。全球绿色低碳竞争加剧，需要抢占环保标准和规则的国际话语权。欧美各国碳中和的政策手段不断丰富并率先进入操作和实施阶段，欧盟设立的碳边境调节机制（CBAM），法国引入环境标签制度，欧美日等发达国家正筹划设立气候俱乐部，这一系列的单边举措，将影响我国产业的绿色竞争力。强化对外开放枢纽门户功能，需要加快从全球环保低碳规则的参与者转变为引领者，提升在环保标准和规则、国际碳定价规则等领域的国际话语权。目前国际上约85%已签署并生效的自由贸易区中设置有环境条款，其中30多个自贸协定还设置了独立的环境章节。我国签署的22个自贸协定中也有多个单独设置了环境章节。扩大开放，深入参与和融入全球贸易体系，需要加快国际贸易中的环境标准、规则和法律等制度的国际衔接。自贸区建设和开放枢纽功能提升，要求生态环境政策能够应对扩大开放带来的“压力测试”，建设与开放枢纽门户功能相匹配的生态环境治理和监管能力。

生态环境制度改革要以服务经济主体和提升生态福祉为导向

助力强化“四大功能”，生态环境制度改革需要以服务经济主体和提升生态福祉为导向，通过制度性开放和集成性创新，进一步发挥对“四大功能”的支撑和赋能作用。

一是统筹推进人居环境改善和营商环境优化，提升要素聚集能力。统筹推进污染防治与生态人居环境改善。将污染防治与社区环境整治、公园绿地建设等工作相结合，改善社区和街道小环境，营建城市微景观，形成良好生态环境和城市人文气息良性互动的生态人居环境，提升创新要素和人才资源的集聚能力。强化生态环境部门的服务功能，推动“证照分离”改革、“两评一证”合一等环境审批制度改革，提升环境准入便利性，推动包容审慎监管、环境执法正面清单、差异化精细化监管等手段，创造更加良好的营商环境，助力总部经济发展和“五个中心”建设。

二是推动环境准入和监管制度的集成性创新，增加产业绿色转型的制度供给。优化环境准入标准，加速资源能源效率低、环境风险大的低端制造业和生活型服务业的淘汰进程。完善环境要素市场机制，健全碳市场的配额分配、交易、履约机制，丰富碳排放交易工具，健全碳资产价格发现机制，探索推进用能权、用水权、排污权等环境要素市场建设，运用市场机制实现企业的绿色低碳技术优势向竞争优势转化。推动绿色低碳服务业发展，支持环境质量监测、环保设施运维、环保技术咨询、环境绩效评估等领域的第三方服务发展。扩大环保第三方服务范围，鼓励和规范环保第三方企业开展“第三方辅助执法”“第三方监理”等业务，推动污染物核查、环境信息披露、环保技术咨询等绿色低碳服务业向社会资本开放。

三是协同推进专项研发和环保技术生态环境服务业发展，提升城市创新策源功能。加大绿色低碳关键核心技术的支持力度，设置绿色低碳技术重点支持目录，针对参与重点技术研发的企业、通过绿色创新奖补基金、税收抵扣和减免优惠等方式进行激励，分担企业进行绿色技术创新的风险。搭建绿色创新技术转化平台和孵化平台，鼓励和引导绿色金融项目投向绿色技术初创企业，对发展前景好、技术优势突出的创新企业，通过环保奖补政策和绿色金融手段扶持其渡过孵化期。

四是加快环境标准和贸易规则的衔接，以制度型开放助力增强开放枢纽功能。推进贸易环境规则、环境数据核查、环境准入和监管、信息披露以及碳定价等领域的制度型开放。加快推动碳排放核算标准和方法衔接，推动国内外环保标准的转换和互认。完善自贸协定中环境问题争端解决机制，加快与国际自贸区环保条款、规则的衔接和对标，推广出口产品低碳认证、责任报告制度和责任追溯制度等制度探索经验。通过法律规范的解释、互认等方式，消除对外开放中的环境壁垒和环境制度障碍。

（作者单位：上海社会科学院生态与可持续发展研究所）

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