核心观点

谋划上海未来发展，需要充分认识上海的经济新常态，牢固树立底线思维，牢牢守住土地、人口、环境和城市安全这四条底线。在守住这四条底线的前提下谋发展，就需要以改革开放和创新为引领，将人口资源环境等刚性约束转化为上海创新转型和提高资源利用效率的动力，为上海未来发展创造新的空间

谋划上海未来发展，需要充分认识上海的经济新常态，牢固树立底线思维，牢牢守住土地、人口、环境和城市安全这四条底线。在守住这四条底线的前提下谋发展，就需要以改革开放和创新为引领，将人口资源环境等刚性约束转化为上海创新转型和提高资源利用效率的动力，为上海未来发展创造新的空间。这里突出讲三点。

推动产业结构调整，促进创新型企业发展

近年来，上海经济发展速度接近或慢于全国平均速度。这固然有令人担忧的一面，但也是上海经济率先转型的表现。如上海服务业在GDP中的比重，本世纪的前6年一直徘徊在50%-52%左右，2007年后迅速提升，2014年已达64.8%。可以预料，未来上海服务业在GDP中的比重将进一步提高。服务业尤其是现代服务业的发展将使上海有可能在守住四条底线的前提下保持稳定增长。

推动上海产业结构调整，要按中央要求，做到“产业政策要准”。上海社科院研究团队对国家统计局的相关资料进行分析，发现前几年江苏、广东、北京和上海四地的高新技术产业的增加值率在全国各省市中的排名反而靠后。其中一个重要原因是，我国沿海地区的高新技术产业多为外资在全球生产体系中的布局，主要从事处于价值链低端的加工装配工作。所以，未来制定和实施精准化产业政策，需要对价值链分工给予更多关注。

推动上海产业结构调整，需要促进企业创新发展。上海国有企业在经济总量中所占比例较大，需要深化国有企业混合所有制改革，提升国有企业的创新激励和创新能力。同时，上海还将大力培育新技术、新业态、新模式、新产业经济，加快创新型中小企业在上海的集聚。上海资源环境的刚性约束，将推动上海“十三五”期间涌现更多的创新企业。

推动企业创新发展的主要动力，是各类创新型人才的集聚。上海吸引高端人才的政策已经比较完备，可能需要进一步完善吸引各类大学生青年人才的相关政策，解决他们在上海的创新创业的困难与后顾之忧。

上海还将以转变政府职能为核心，深化行政审批制度改革，全面建立权力清单、责任清单和负面清单制度。上海可将上海自贸区试点的成功经验，率先在上海本地复制，为上海创新企业发展创造更好和更加国际化的商务环境。

深化土地制度改革，大力提高土地产出率

未来上海经济实现稳定增长，同时守住建设用地底线，需要深化土地制度改革，大力提高建设用地的利用效率和产出率。上海郊区新城是提高建设用地效率和产出率的一个重要空间。郊区新城的空间形态应该更像上海中心城区，避免规划和建设“大街区”，提高郊区新城的道路密度，同时降低道路宽度，形成更加人性化的城市布局和空间氛围，以便吸引中心城区的部分现代服务业向郊区新城转移。

上海建设用地中，各类工业园区占有相当比例，要努力实现工业园区的土地利用转型和混合功能开发，推动将更多的工业用地转型为综合用地，允许将不同土地用途在同一地块叠加，允许不同功能的垂直混合或水平混合。园区土地利用转型的增值效益可在企业、园区与政府之间合理分享，为企业的土地利用转型提供足够激励。

本世纪初上海曾在全国率先对“三个集中”（人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中）进行探索，但是由于试点投入资金的效益问题未能取得成功和推广，近年来全国各地对土地制度进行了新的探索，如成都的“星星对月亮”（即在乡镇范围内将零碎农村宅基地集中），重庆的地票制度（鼓励农民将建设用地复垦为耕地，取得相应面积的地票，并允许在地票市场交易）。上海可在借鉴成都与重庆制度创新的基础上，创新农村零碎建设用地向城镇中心集中的制度，使农村社区在土地置转换中获得合理收益，从而提高土地的利用效率和产出率。

建设紧凑型城市，推动城市绿色发展

城市交通是城市能耗和污染排放的重要来源之一（另两个来源是城市建筑和工业生产）。中央城市工作会议明确提出要建设紧凑型城市。上海建设紧凑型城市，可以控制和减少交通需求，尤其是私家车的交通需求，率先创新改善城市交通的思路。

推进城市混合功能和减少职住分离。中心城区旧区改造要至少安排20%的住宅。郊区新城建设要体现紧凑型城市建设的要求，适当提高土地容积率和居民人口密度，完善有利于就业与居住的城市基础设施和城市环境，包括发展完善新城便捷的公共交通体系，完善新城的教育医疗文化和商业服务等基础设施。

推进和落实公交导向开发（TOD）。新建居住社区或大型综合商业办公设施须与轨道交通站点同时规划和建设，站点周围空间提高土地容积率和建筑密度。让更多居民从居住地到轨道交通站的距离，以及从工作地到轨道交通站的距离均在800米以内。建设与上海“1966”或“1766”城镇体系相适应的上海大都市交通体系。加强上海中心城区与7个郊区新城之间的大容量快速轨道交通联系。加快规划和建设上海浦东地区的高铁东站，减少高铁旅客横跨上海东西的交通流量。加大铁路货运在上海贸易中心和航运中心建设中的比重，减轻集卡运输对上海地面交通尤其是外环与郊环的压力。建议在上海规划建设多个铁路多式联运中心，以有效利用铁路运输，减轻公路交通压力和降低物流成本、交通能耗及污染排放。

（作者为上海社科院原常务副院长、研究员）